编者按
2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议通过了新修订的档案法。同日，国家主席习近平签署第47号主席令予以公布。回顾5年来档案事业高质量发展的一系列新进展，良法善治的力量不言自明。为纪念档案法修订颁布5周年，本报特推出全国人大常委会办公厅秘书局《〈中华人民共和国档案法〉是如何修订通过的》一文，通过对修订过程的回顾，进一步增进全社会对档案法律法规的认识，全面提升档案法治意识。
今年是《中华人民共和国档案法》修订通过5周年。5年来，我国档案事业高质量发展迈出坚实步伐。在此，我们回望全国人大常委会修订通过档案法的过程，去更好展望我国档案事业未来的发展方向。
经年累功，《修订草案》基本符合提交全国人大常委会审议的要求
依法管档治档是全面依法治国的必然要求。依法管档治档，首先要与时俱进不断健全档案法律法规体系。
1987年9月，六届全国人大常委会第二十二次会议审议通过《中华人民共和国档案法》，为我国档案事业发展提供了法律依据。随着经济社会快速发展，档案形成主体日渐多元，归档范围随之扩大，档案管理难度日益加大。同时，人民群众利用档案的需求越来越多，档案管理责任也越来越复杂，提高档案部门依法履职能力已成为紧迫任务。应对这些挑战，需要更完善的法律予以保障。尽管1996年、2016年，全国人大常委会对档案法进行了两次局部修改，但若要与国家治理体系和治理能力现代化建设战略部署相适应，必须进行全面修订。
早在2007年，国家档案局即结合全国人大代表有关议案和全国政协委员有关提案，着手启动档案法修改工作。经过几年的广泛征求意见和研究、修改，2015年11月，国家档案局向国务院报送档案法（修订草案）（送审稿）。2018年，第十三届全国人大常委会立法规划将档案法修改列为第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。
在此期间，全国人大教科文卫委提前介入，着力推进档案法修改工作，组成调研组先后赴云南、黑龙江和中央档案馆开展调研，形成调研报告，提出修法建议。2019年4月，全国人大教科文卫委召开会议听取司法部和国家档案局关于修改档案法的工作情况汇报，积极推动立法进程。艾力更·依明巴海、蔡达峰副委员长出席会议并提出要求。多位委员发言，提出修改意见和建议。会后，司法部和国家档案局根据会议意见对修订草案稿作了修改。
2019年10月10日，国务院向全国人大常委会提出了《国务院关于提请审议〈中华人民共和国档案法（修订草案）〉的议案》。10月11日，全国人大教科文卫委召开会议，对修订草案进行审议，认为修订草案完善了档案管理制度，建立了档案工作责任制，强化了档案服务功能，并分别增设专章促进档案信息化建设、加强档案工作监督检查。会议认为，修订草案基本符合提交全国人大常委会审议的要求。
提交初审，广泛调研多方纳言不断完善《修订草案》
2019年10月21日，十三届全国人大常委会第十四次会议对修订草案进行初审，时任国家档案局局长李明华作说明，介绍了修订的必要性、修订工作总体思路和修订的主要内容。
分组审议时，全国人大常委会组成人员和列席人员普遍认为，为了更好适应当前档案事业发展新形势、新任务，解决档案工作实践中出现的新情况、新问题，对档案法进行修订非常必要。修订草案贯彻落实党中央关于档案工作的新要求，总结档案法施行以来的实践经验，针对亟待解决的突出问题，完善档案管理制度，有利于推进档案事业科学发展。
40余名与会人员对修订草案提出修改建议。沈跃跃、陈竺副委员长建议档案的定义中涵盖生态文明这一领域，在总则中增加加强档案工作人才培养和队伍建设的规定，增加鼓励各方面力量共同发展档案事业的内容。有些常委会组成人员和列席人员建议将档案事业发展中的好经验、好做法上升为法律规范，体现档案工作发展新变化新要求，健全档案资源体系和档案利用体系，加大档案资源的开发力度，同时处理好开放利用与安全保密的关系，筑牢档案安全防线。有些建议针对基层档案机构人员力量不足、专业能力不强的问题，健全档案人才培养和评价机制，加强档案干部队伍建设。有些提出，当前存在档案利用不方便、保密重视不够、安全措施不到位、专业人员少、编制不足等突出问题，建议坚持问题导向，提出有效措施。有些建议加强电子档案法律效力，充实关于档案宣传教育的规定。有些建议增设“档案安全”一章，明确档案安全工作的原则、工作机制、责任主体、安全保障措施，在违法行为中增加非法侵占挤占档案馆库等可能影响档案安全的情形，等等。
初次审议后，全国人大常委会法工委将修订草案印发各省（区、市）、部分设区的市、基层立法联系点和中央有关单位等征求意见，并通过互联网征求社会公众意见。全国人大宪法法律委、全国人大教科文卫委和全国人大常委会法工委联合召开座谈会，听取部分全国人大代表和中央有关部门、档案馆、企业、行业协会、专家等的意见。全国人大宪法法律委、全国人大常委会法工委还到北京、湖南、广东、江苏调研，听取部分全国人大代表和地方有关部门、档案馆、档案服务企业等的意见，并就修订草案中的主要问题与有关部门交换意见、共同研究。此外，全国人大常委会法工委专门就档案法治工作情况、部分国家电子档案立法情况、修订草案有关条款与其他法律衔接和法律适用等多个问题进行专项研究。各方汇力，修订草案在不断打磨中日趋成熟。
再审通过，为档案事业高质量发展提供坚强法治保障
2020年6月5日，全国人大宪法法律委召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对修订草案进行了逐条审议。全国人大教科文卫委、司法部、国家档案局的有关负责同志列席会议。6月11日，全国人大宪法法律委再次召开会议进行审议，认为修订草案已经比较成熟。在综合研究全国人大常委会组成人员和各部门各地方以及社会公众建议的基础上，对修订草案二次审议稿提出以下主要修改意见。
——健全档案管理相关制度。增加规定，明确中央国家机关指导本系统档案业务工作，规范档案收集工作，强化档案服务企业管理，要求国家档案主管部门建立健全突发事件应对活动相关档案工作机制。
——推动档案更好地为党和国家大局服务、为经济社会发展服务、为广大人民群众服务。对档案开放年限和内容进行了修改。规定国家鼓励档案馆通过各种方式开发利用档案，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，培育和践行社会主义核心价值观。要求档案馆加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。
——进一步加强档案信息化建设。明确档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设。鼓励和支持推进传统载体档案数字化。明确要求档案馆应当对接收的电子档案进行检测，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。
——进一步完善档案安全工作机制，改善档案保管条件，保障档案信息安全。明确各方档案安全责任，加强档案安全风险管理。要求档案馆、档案机构按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设备。对非国有企业、社会服务机构等单位和个人保管档案的条件不符合要求或者有其他不安全情形的，国家档案主管部门可以给予帮助。发现存在档案安全隐患的，应当及时采取补救措施，消除隐患。
——加大对档案工作的支持保障力度。明确国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果转化和应用。规定国家加强档案工作人才培养和队伍建设，提高档案工作人员业务素质。明确档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称。
——补充完善法律责任。对损毁、擅自销毁档案，擅自复制属于国家所有的档案，发生档案安全事故后不实施抢救措施或者隐瞒不报、拒绝调查等违法行为，增加规定相应的法律责任。增加对档案服务企业相关违法行为的处罚。明确罚款的具体数额。
——明确中国人民解放军和中国人民武装警察部队的档案工作，由中央军事委员会依照本法制定管理办法。
修订草案二次审议稿按上述意见作了修改，全国人大宪法法律委建议提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议。
6月18日，十三届全国人大常委会第十九次会议以分组会议形式再次审议修订草案。这次审议，常委会组成人员普遍认为，修订草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议表决通过，同时还提出了一些修改意见。当晚，全国人大宪法法律委召开会议，逐条研究审议意见，对修订草案二次审议稿进行审议。全国人大教科文卫委、司法部、国家档案局的有关负责同志列席了会议。
全国人大宪法法律委认为，修订草案是可行的，同时，根据审议情况对修订草案进行了修改。一是明确中国共产党对档案工作的领导。二是增加国家鼓励和支持在档案领域开展国际交流与合作，鼓励社会力量参与和支持档案事业发展的内容。三是进一步完善档案馆开展档案利用的规定，同时对不按规定向社会开放、提供利用档案的行为明确了法律责任。四是增加对重要电子档案进行异地备份保管的规定。此外，还对修订草案进行了一些文字修改。修订草案建议表决稿按上述意见作了修改，全国人大宪法法律委建议本次常委会审议通过。
6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议全体会议修订通过《中华人民共和国档案法》。同日，国家主席习近平签署第47号主席令予以公布，于2021年1月1日起正式施行。档案法的修订，是我国档案法治建设进程中的一座里程碑，是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志，为新时代中国特色社会主义档案事业高质量发展提供了坚强法治保障。
新修订档案法出台后，学界开展了多角度、立体化解析，对于准确理解和全面把握其核心要义大有裨益。
为何应基于国家治理的宏观视角来分析和理解档案法
中国人民大学信息资源管理学院教授徐拥军在《国家治理现代化视角下新〈档案法〉立法理念的转变》一文中指出，新修订档案法第一条开宗明义，“推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务，制定本法”，体现出随着国家治理现代化的推进，完善档案制度的方向定位发生了深刻变化：从“档案管理”走向“档案治理”，从“适应档案工作自身需要”到“匹配整个国家治理体系”。档案法的定位、功能和作用都发生了系统性蜕变。如果只是孤立地观察制度、规则，往往会一叶障目，不见泰山，无法真正理解新修订档案法在国家治理层面的多重意蕴，也不利于充分发挥出档案和档案工作的应有价值。
他认为，从国家治理现代化视角加以审视，修订后的档案法在立法理念上发生了转变，突出表现为5个方面：“依法治档”与“依宪治国”相统一，从“档案权力”走向“档案权利”，从“档案法制”走向“档案法治”，从“行政主导”走向“多元共治”，从“有法可依”走向“良法善治”。基于此，新修订档案法为各地区各部门各单位涉及档案事务的有关调整、治理、协调提供了重要法治保障。其贯彻实施，能进一步增强档案工作的国家责任，确保为推进国家治理现代化提供更有效的档案服务。
档案法司法适用现状考察
重庆市委党校法学教研部副教授王群以647份司法裁判文书为分析样本，对档案法司法适用现状与法理进行了考察，成果刊登在2023年第5期《档案学通讯》上。
研究发现，从时间分布来看，涉档案例整体呈增长态势。首例适用档案法的司法案例发生于2008年，原因可能为2008年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》为政府信息公开和档案开放提供了明确法律依据。2008年至2012年，相关案件数量较少，每年以个位数形式零星出现。2013年，涉档案件数量激增至19件，此后逐年增长，至2016年达到峰值132件。原因可能是随着全面依法治国的深入，档案司法逐渐成为新时代档案权利救济的重要途径，且档案权利主体知晓并更加愿意通过司法途径维护自身涉档合法权益，加之2013年《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》实施后，相关案件信息更易获取。2017年后，相关案件数量有所下降。
从法律条款援引情况看，当事人引用档案法的次数远低于法院，表明公众整体档案司法权利意识有待进一步加强。而法院多将档案法与其他法律结合适用作为裁判依据。比如，在档案确权纠纷中，档案法对“档案的范围”等问题起解释说明作用，实体权利确认则依据民法典和《干部人事档案工作条例》等规范。又如，在档案侵权责任案件中，档案法主要起到权利宣示作用，有关权利救济需劳动合同法和社会保险法等法律“出场”。总的来说，在多数涉档纠纷中，需通过档案法配套规范或结合其他法律法规进行具体裁判。
深化档案法与民法典衔接
中国人民大学法学院讲师付一耀在2024年第5期《档案学通讯》上刊文，探讨档案治理视域下档案法与民法典衔接的问题。
虽然档案法是行政法下属的单行法，具有较强的公法属性，但在新修订档案法明确档案事业由“国家模式”向“社会模式”转变的背景下，应看到档案治理中私法自治的空间。档案权益保障不仅表现为公法上的权利，同样体现为人格权、个人信息权益、知识产权等私法上的权益。从权利救济的角度而言，民事责任配置在档案治理中至关重要。应结合档案治理中的现实情况和问题导向，进一步深化档案法与民法典的衔接。通过公法与私法的共同协力，推进档案治理体系与治理能力现代化。
推动民法典参与档案治理，应结合档案治理中的现实情况与问题导向进一步解释、细化民法典规范，并完善相应配套制度。对此，需要厘清档案主管部门权责清单，推动档案事业多元共治。健全非营利法人规范体系，助力社会力量参与和支持档案事业。明确档案服务外包合同性质，推进档案事业专业化发展。合理适用民事责任方式，保障相关主体档案民事权益。
档案法效力“软”还是“硬”
自档案法制定出台后，围绕其“软硬法”效力性质的讨论不绝于耳，并从前期整体式的宏观讨论逐渐走向条款推断式的微观判断，呈现精细化态势。
之江实验室智能社会治理实验室助理研究员何晓琴在《档案学通讯》上撰文指出，过往对法律条款的微观判断所采用的研究方法不甚准确，体现在5个方面，分别是：使用“连接词”的分析方式不够恰当也不准确，所运用的语义分析方法忽略了语言经济性原则，分析过程中未能区分档案法不同规制对象的公私属性，未重视档案法本身的篇章结构信息，当前的“软法性条款”分析范式存在着对软法理论原旨的误用。应将档案法条文的“软硬”属性置于中国特色社会主义法治体系之中考察。其预判：档案法大概率仍是一部硬法条款为主导的领域法。
“十五五”档案法治建设从何着力
浙江省社会科学院党委委员郑金月在2025年第5期《浙江档案》撰文指出，“十五五”档案法治建设既要在增强立法的科学性、法规体系的完备性以及与相关法律规范之间的协同性上下功夫，又要在增强档案法律实施的权威性、针对性和有效性上下功夫。
尤要加强制度配套建设，及时制定有关档案销毁、复制件交换转让、档案分级管理、档案馆设置、档案目录数据汇集范围、档案数据共享标准等方面的规章和规范性文件，弥补当前空白。修订与档案法不相适的《科学技术档案工作条例》《机关档案工作条例》和有关省区市档案地方性法规等，解决滞后性问题。档案数据化、数据档案化的趋势越来越明显，档案工作与数据工作的有机融合直指相关法律的衔接与协调，要加快推动解决档案法规与数据法规之间的协同性问题。建立档案工作报告制度，使之成为档案执法检查常态化机制。运用人工智能、大数据等技术动态感知档案违法风险，实时发现档案违法行为，精准锁定违法单位和责任人等。
原载于《中国档案报》2025年6月19日 总第4303期 第三版
